Korruptsiooniohust väiksemates omavalitsustes

Alates 2017. aastast on Eesti Vabariigis kokku 79 kohalikku omavalitsust, mis jagunevad 15 linnaks ja 64 vallaks. Rahvastikuregistri andmetel oli 2022. aasta 1. jaanuari seisuga Eestis 16 kohalikku omavalitsust, kus elas vähem kui 5000 elanikku. 5000 kuni 11 000 elanikku elas 35 kohalikus omavalitsuses ning rohkem kui 11 000 elanikku elas 28 kohalikus omavalitsuses. Keskmiselt elas eelnimetatud andmete alusel ühes omavalituses ligi 17 000 inimest (https://www.elvl.ee/elanike-arv). Varem ehk enne 2017. aastat, mil viidi lõpule Eesti omavalitsuste haldusreform, oli killustatus veelgi suurem. Omavalitsusi oli tunduvalt rohkem, mis omakorda tähendas ka seda, et esines omavalitsusüksusi, kus elanike arv oli praeguses mõistes väga väike. Haldusreformi seadusega seati omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumiks 5000 elanikku (HRS § 3).

Haldusreformil oli mitmeid eesmärke. Üks eesmärk oli kindlasti valitsemise ja kohaliku elu korraldamise ning juhtimise läbinähtavamaks muutmine, tõhusama järelevalve tagamine ehk sisuliselt korruptsiooniohu vähendamine. Võib eeldada, et mida vähem on omavalitsusüksuseid, seda parem on teostada nende üle järelevalvet. Teisalt on aga selge, et olukorras, kus mängus on avalik võim ja avalikud vahendid, ei kao korruptsioonioht lõplikult kuskile. Selles artiklis keskendun eelkõige väiksematele valdadele. Nagu eelnevast näha, on Eestis sisuliselt kaks kolmandikku omavalitsustest sellised, kus elab vähem kui 11 000 elanikku. Artiklis arutlen korruptsiooni soodustavate nähtuste üle, mis tunduvad olevat iseloomulikumad eelkõige nendele omavalitsusüksustele, kus rahvaarv on väiksem. Lisaks arutlen võimalike põhjuste üle. Selguse huvides olgu märgitud, et artiklis väljendatud arusaamad ja seisukohad ei tugine ühelegi empiirilisele uurimusele, vaid on eelkõige tähelepanekud, mis tööalase praktika käigus kogunenud. Ühtlasi pakun välja mõningaid lahendusi, mida võiks rakendada, et korruptsiooniohtu või siis ka juba korruptsiooni realiseerumist edaspidi vähendada.

Olukorras, kus mängus on avalik võim ja avalikud vahendid, ei kao korruptsioonioht lõplikult kuskile.

Esmalt tuleb vastata küsimusele, mida üldse pidada korruptsiooniks või korruptsiooniohuks. Korruptsiooni annab defineerida mitmeti. Näiteks võib korruptsiooni defineerida kui nähtust, kus ametiisik kasutab erahuvides ära oma ametiseisundist tulenevat võimu või avalikke vahendeid ja ressursse, millele tal on ametikohast tulenevalt juurdepääs. Ehk lihtsamalt öeldes teeb ametiisik midagi sellist, mis on vastuolus avaliku ülesande ausa ja erapooletu täitmisega. Korruptsioonioht on aga olukord, kus on avaldunud tingimused eeldefineeritud nähtuse realiseerumiseks, kuid korruptsioon kui nähe pole veel siiski lõplikult avaldunud.

Korruptsioonioht võib ilmneda ning korruptsioon võib esile kerkida kõikides omavalitsustes. Kõigil omavalitsustel, olenemata nende suurusest, on ühetaolised ülesanded. Ühine on ka see, et nende ülesannete täitmiseks kasutatakse avalikke vahendeid, mistõttu on olemas soodne pinnas korruptsiooniohu tekkeks või korruptsiooni realiseerumiseks. Samas võivad korruptsiooniilmingud või -ohud varieeruda. See on mõistetav, kuivõrd omavalitsused erinevad asukoha, avalike vahendite mastaabi, rahvaarvu ja rahva, territoriaalse suuruse, aga ka näiteks ajaloolise tausta poolest.

Sissejuhatavas lõigus sai märgitud, et on teatud korruptsiooni soodustavad nähtused, mis võivad ilmneda ja olla justkui rohkem omased väiksematele valdadele. Teisalt tuleb kindlasti mainida, et need nähtused ei ilmne ilmtingimata kõikides väiksemates omavalitsustes, kuna alati on lõppastmes siiski võimu juurde saanud inimesed need, kes otsustavad, kuidas ja mil viisil käituda. Järgnevalt peatungi mõningatel korruptsiooniohtu suurendavatel nähtustel ning toon välja ka nende nähtuste võimalikud põhjused.

Üks väiksemate valdade eripära võiks olla see, et inimesed, kes on aktiivsed kohaliku võimu juures, on aktiivsed veel mujalgi.

Üks väiksemate valdade eripära võiks olla see, et inimesed, kes on aktiivsed kohaliku võimu juures, on aktiivsed ka mujalgi. Kuna inimressurss on piiratud ja elanike arv väike, tekib olukord, kus aktiivsed on kindlad inimesed. Nad võivad tegeleda ettevõtlusega ehk olla äriühingute osanike ja juhatuse liikmete hulgas. Lisaks luuakse tihtipeale erinevaid MTÜ-sid, mille raames toimetavad samuti just aktiivsemad vallaelanikud. On teatav tendents, et sellised inimesed satuvad ka kohaliku võimu juurde. Iseenesest on selline nähtus täiesti loogiline, kuna nagu mainitud, on inimressurss väiksemates omavalitsustes piiratud, mistõttu kerkivadki esile elanikud, kes on teistest mõnevõrra aktiivsemad ja seetõttu huvitatud kohaliku elu juhtimisest. Esineb ka olukordi, kus näiteks üks abikaasadest on mõne äriühingu osanik ja juhatuse liige ning teine abikaasa on tegev kohalikus omavalitsuses. Lisaks mängib rolli majanduslik eripära. Võib üsna julgelt väita, et mõnes väiksemas vallas elades on suurema palgatulu teenimine keerulisem kui näiteks linnas. Kuivõrd inimeste soov on teenida suuremat tulu, et oma elatustaset tõsta, võidaksegi tegutseda mitmes sfääris – olla nii ettevõtja kui ka omavalitsusorgani liige. Iseenesest ei ole see keelatud, et omavalitsusorgani liige ehk ametiisik või tema perekonnaliige on seotud mõne eraõigusliku juriidilise isikuga, näiteks äriühinguga või mittetulundusühinguga.

Problemaatiliseks muutub olukord aga siis, kui ametiisik teeb või soovib teha otsuseid või toiminguid juriidilise isiku huvides või suhtes, millega on seotud ta ise või tema perekonnaliige. Olemuslikult on tegemist toimingupiirangu rikkumisega, mis omakorda võib vastata süüteokoosseisule ehk olla karistatav väärteona või kuriteona. Toodud näide ei ole ammendav, kuivõrd toimingupiirangu rikkumisena on võimalik vaadelda mitmeid erinevaid kombinatsioone. Ühine nimetaja on aga see, et tehtavad otsused või toimingud ei näi või siis ka ei ole ausad.

Problemaatiliseks muutub olukord aga siis, kui ametiisik teeb või soovib teha otsuseid või toiminguid juriidilise isiku huvides või suhtes, millega on seotud ta ise või tema perekonnaliige.

Toimingupiirangu rikkumise temaatika sätestab korruptsioonivastase seaduse (KVS) § 11. Praktikas on tulnud ette olukordi, kus vallavalitsuse liige on teinud valla esindajana erinevaid tehinguid, näiteks ostnud kohalikule omavalitsusele kaupa endaga seotud äriühingult ning teeninud seeläbi täiendavat tulu. Lisaks on mitmeid näiteid selle kohta, kuidas vallaametnikuga seotud juriidiline isik osutab kohalikule omavalitsusele mõnd teenust – näiteks muruniitmine, lumekoristus, tänavapuhastus, remondi- või ehitustööd mõnes vallale kuuluvas hoones jne. Samuti on tulnud ette situatsioone, mille raames määrab ametiisik valla eelarvest toetusi endaga seotud MTÜ-le. Esinenud on ka olukordi, kus toimub vallavara võõrandamine ametiisikuga seotud äriühingule. Kõik eeltoodud näiteid, kui ei esine just mõnda toimingupiirangut välistavat asjaolu, on käsitletavad toimingupiirangu rikkumisena. Küll ei tohiks seda mõista nii, et inimesed, kes soovivad tegutseda mitmes sfääris, peaksid kuidagiviisi tagasi tõmbuma ning valima, kas nad soovivad tegelda näiteks ettevõtlusega või olla tegevad vallajuhtimises. Tegevusi on võimalik kombineerida ning väiksemates omavalitsustes elavaid inimesi, kes soovivad kohalikku elu edendada, tuleks kindlasti tunnustada, kuid tähele tuleb panna, et ei tekiks vastuolu KVS-s sätestatuga. Ametiisik peab jääma ausaks ega saa seada esile avalike vahenditega opereerides enda või endaga seotud isiku erahuve.

Järgmine väiksemate omavalitsuste eripära, mis võib korruptsiooniohtu suurendada, on asjaolu, et tihtipeale püsivad ühed ja samad inimesed kohaliku võimu juures aastaid või isegi aastakümneid. Välja on kujunenud kildkond, kes on suutnud endaga kaasa tõmmata valijad, kes neid valimistest valimisteni usaldavad. Väiksema valla eripära on ka see, et valituks on võimalik osutuda juba üsna väikese häältesaagiga. Ei ole muidugi välistatud, et valla juhtimine toimubki eelkirjeldatud juhtudel korruptiivsest vaatest tõrgeteta, kuid siiski kipub kanda kinnitama reegel, mille kohaselt juhul, kui kohalikku elu puudutavaid küsimusi pääsevad otsustama ikka ja jälle samad inimesed, suureneb ka korruptsioonioht. Pikaajalised võimulolijad võivad tunda end mugavalt, kuna neil on kindel valijaskond, kes neid ikka ja jälle toetab. Ei ole välistatud, et sellisel juhul kaob filter, mis peaks tagama, et võimulolija ei tohi libastuda, kuna libastumine võib tuua kaasa järgmistel valimistel valituks osutumise võimaluse tuntava vähenemise. Lisaks võib ustava valijaskonna olemasolul ning ustavate omavalitsusorganite kaasliikmete valguses muutuda vallajuhtimine hämaramaks ning läbipaistmatumaks. Sellisel juhul puudub distsiplineeriv jõud, mis muidu omaks teatavat järelevalvemõju. Tekib oht, et pikalt võimul olnutel kujuneb välja arusaam, mille kohaselt ei suudeta enam vahet teha ametikohustustel ning muudel huvidel. Ehk võimulolijad samastavad end täielikult võimuga ning peavad võimu ja sellest tulenevat pädevust enesestmõistetavaks ning enesele kuuluvaks. Sellisel juhul ei toimi kohalik omavalitsus enam avalikes huvides.

Korruptsiooniohtu suurendav eripära, mida võiks pidada omasemaks just väiksematele omavalitsustele, on inimeste väiksem teadlikkus korruptsioonist kui nähtusest ning korruptsioonist kui juriidilisest instituudist.

Eelkirjeldatud nähtus võib olla omane ka suurematele omavalitsustele ning kindlasti ei puuduta see kõiki väiksemaid omavalitsusi, kuid väiksemates omavalitsustes on tõenäosus selle realiseerumiseks suurem. Verevahetus ning seeläbi korruptsiooniohtlike situatsioonide eelduslik vähenemine võib olla väiksemates valdades vaevalisem. Ühelt poolt seetõttu, et aastaid kohaliku elu valitsemise juures olnud inimesed on suutnud ära tabada mustri, kuidas ikka ja jälle elanikke enda poolt valima panna, mis tähendab, et uutel tulijatel ongi keerulisem võimule pääseda. Teisalt võib probleemi tekitada aga demograafia – aktiivsemad noored, kes võiksid olla võimelised vallajuhtimises kaasa lööma, lahkuvad lihtsalt suurematesse omavalitsustesse. Ühtlasi lahkuvad mujale nooremad valijad, mistõttu jäävadki väiksematesse valdadesse alles inimesed, kes on seal elanud pikalt ning seetõttu harjunud olemasolevate omavalitsusjuhtidega ja kes võivad teatud juhtudel kanda endaga kaasas ka veel Nõukogude Eesti pärandit ja väärtusi. Nagu teada, on korruptsioonist arusaam üldisemal tasandil vahepealsel ajal kardinaalselt muutunud. Paraku ei pruugi aga olla kõik inimesed värskemaid põhimõtteid omaks võtnud.

Järgmine korruptsiooniohtu suurendav eripära, mida võiks pidada omasemaks just väiksematele omavalitsustele, on inimeste väiksem teadlikkus korruptsioonist kui nähtusest ning korruptsioonist kui juriidilisest instituudist. Osaliselt haakub see juba eelnevalt käsitletud temaatikaga, kuid peale selle saab nimetatut vaadelda veel mõnest aspektist.

Ühelt poolt saab hinnata tavaelanike korruptsiooniteadlikkust ning teisalt saab hinnata võimulolijate korruptsiooniteadlikkust. Tugeva ja korruptsioonivaba omavalitsuse üks tunnus on kindlasti elanikkond, kes oskab korruptsiooni märgata ning ära tunda. Elanikkonnal peaks võimulolijate vaatest olema alati järelevalveroll. Kui inimestel on head teadmised korruptsioonist, on ka võimulolijatel keerulisem õigusvastaseid tegusid korda saata. Korruptsiooni märkamiseks peab aga olema teadmisi, huvi, tahet ja võimalusi. Ei ole välistatud, et väiksemates omavalitsustes on lihtsalt vähem inimesi, keda see probleem kõnetab. Ühtlasi võib arvata, et tulenevalt demograafilistest eripäradest elavad väiksemates omavalitsustes pigem vanemaealised inimesed, kellel on korruptsioonist teistsugune arusaam. Nimetatud asjaolu sai eelnevalt juba käsitletud. Lisaks on tõenäoline, et teadlikkus korruptsioonist on parem neil, kel on parem haridustase. Jällegi võib eeldada, et parema haridustasemega inimesed või inimesed, kes soovivad end rohkem harida, liiguvad aja jooksul elama suurematesse omavalitsustesse, kuna seal on end võimalik paremini realiseerida, mistõttu nende inimeste osakaal, kes suudaksid korruptsiooni märgata ja ära tunda, jällegi väheneb. Tihti on väiksemates omavalitsustes elavate inimeste fookus suunatud lihtsalt enda tegemistele, kuivõrd teadaolevalt on väiksemates omavalitsustes elavatel inimestel sissetulekud väiksemad, mistõttu tuleb eelkõige tagada enese baasvajaduste rahuldamine. Korruptsiooni märkamine või sellele tähelepanu juhtimine on mõistetavalt nendel puhkudel tagaplaanil.

Nagu eelnevalt mainitud, saab eraldi hinnata ja vaadelda võimulolijate ning omavalitsuses ametis olevate isikute korruptsiooniteadlikkust. Puuduvad küll kindlad andmed, kuid ei ole välistatud, et väiksemates omavalitsustes ei pöörata piisavalt ametiisikute tähelepanu korruptsiooni puudutavatele regulatsioonidele ja põhimõtetele. Eelpool arutlesin, et tihtipeale on väiksemates omavalitsustes väga pikaajaliselt võimul samad inimesed, mis tähendab, et suure tõenäosusega ei pea sellised inimesed end vajalikuks ka koolitada. Oluline on, et kohalikes omavalitsustes toimuks ametiisikute ehk vähemalt omavalitsusorganite tasandil pidev korruptsiooniteadlikkuse parandamine.

Korruptsiooni märkamiseks peab aga olema teadmisi, huvi, tahet ja võimalusi.

Teadlikkuse suurendamine on oluline komponent selleks, et vähendada korruptsiooniohtu ning korruptsiooni realiseerumist. On tähtis, et kõikidel omavalitsusorgani liikmetel, aga ka muudel omavalitsustes olulisematel ametikohtadel töötavatel inimestel oleksid olemas teadmised, kuidas korruptsiooni ära tunda ning kuidas korruptsiooniohtlikes situatsioonides käituda. Veelgi parem, kuidas korruptsiooniohtlikesse situatsioonidesse üldsegi mitte sattuda. Osaliselt ei ole vaja korruptsiooni paremaks mõistmiseks omada mingisuguseid eriteadmisi. Korruptsioon kui nähtus baseerub paljuski väärtustel või siis väärtuste puudumisel. Ehk teatud juhtudel võiks korruptsiooni ära tunda juba loomuõiguslike põhimõtete kaudu. Kindlam on aga siiski pidev teadlikkuse suurendamine. Omavalitsused peaksid võtma endale ülesandeks korruptsioonivastase ennetustöö pideva läbiviimise. Võimalik on tellida erinevaid koolitusi. Samuti tegelevad ennetustööga Politsei- ja Piirivalveamet ning Kaitsepolitseiamet, kellega samuti on võimalik viia läbi koostööd ennetuse vallas. Teadmisi ja infot on võimalik saada ka veebilehelt www.korruptsioon.ee. Samuti toimetab Eestis MTÜ Korruptsioonivaba Eesti (www.transparency.ee).

Eriti oluline tundub olevat korruptsiooniteadlikkuse suurendamine pärast kohalike omavalitsuste valimisi. Valimiste järel võivad omavalitsuste asutustesse jõuda uued inimesed, kellel ei pruugi olla teadmisi korruptsioonist. Seega on oluline, et omavalitsusorganite formeerumise järel saaks alguse teadvustustöö. Algatus selleks peaks tulema omavalitsusest endast. Kindlasti mitmetes omavalitsustes, eelkõige suuremates, nii ka on, kuid nagu elu on näidanud, tuleks korruptsioonialasesse ennetustöösse rohkem panustada. Mõelda võiks ka sellele, et korruptsioonist kui nähtusest räägitaks juba näiteks gümnaasiumitasandil. See mõte kannab endas veelgi laiemat eesmärki. Oluline on, et uus põlvkond saaks aru, kuidas korruptsioon ilmneb ning mida võib korruptsioon lõppastmes kaasa tuua. Korruptsioon ei tohi olla normaalne nähtus, nii nagu see oli Nõukogude Eesti ajal või ka nii, nagu see on praegu meie mõistes mitmetes kolmandates riikides.

Kui tundub kahtlane või kui ei tea, kas ikka tohib, siis jäta tegemata.

Kokkuvõtteks mainin uuesti, et artiklis väljendatud seisukohad ning järeldused ei tugine ühelegi empiirilisele uurimusele, vaid on üksnes mõtted ja tähelepanekud, mis on töö käigus kogunenud. Võimalik on välja tuua teatud nähtusi ja omapärasid, mis võivad tekitada suuremat korruptsiooniohtu eelkõige väiksemates omavalitsustes. Kindlasti ei kehti eeltoodud mõtted kõikide väiksemate omavalitsuste korral ning teatud juhtudel võivad käsitletud tähelepanekud olla omased ka suurematele omavalitsustele. Leppida ei tohiks aga sellega, et korruptsioon kui nähtus on paratamatus. Korruptsioonivaba ühiskond laiemalt ning korruptsioonivabad omavalitsused on kõigi elanike huvides. Oluline on tegeleda eelkõige ennetustööga. Paljuski saavad omavalitsused ise ära teha. On ka selge, et korruptsiooni ei juuri lõplikult kunagi välja. Inimeste olemust pole võimalik täielikult muuta. Alati jäävad alles madalad motiivid, mis inimesi ebaõigetele tegudele tõukavad. Samas tuleks siiski püüelda võimalikult korruptsioonivaba ühiskonna poole. Kindlasti on korruptsioon Eesti Vabariigis aastatega vähenenud. Lõpetuseks võiks tuua ka ühe nõuande: „Kui tundub kahtlane või kui ei tea, kas ikka tohib, siis jäta tegemata.“