EPPO - uus lüli kriminaalmenetluses

EPPO - uus lüli kriminaalmenetluses

2021 aasta läheb kahtlemata Euroopa õigusruumi ajalukku – 1.juunil alustas oma tegevust Euroopa Prokuratuur (EPPO). Esimest korda on Euroopa Liidu (EL) tasandil selline asutus, kellel on iseseisev pädevus kriminaalmenetluse läbiviimiseks ja süüdistuse esitamiseks. 

Esimesed arutelud, mil mainiti vajadust luua Euroopa Liidu finantshuvide kaitseks eraldi prokuröri ametikoht, toimusid juba 25 aastat tagasi. Õiguslik alus Euroopa Prokuratuuri asutamiseks loodi 2007. aastal allkirjastatud Lissaboni lepinguga. 

1995 – esimesed õigusteaduslikud arutelud ja ettepanekud EL finantshuvide kriminaalõiguslikuks kaitsmiseks 

2001 – Roheline Raamat Euroopa Komisjonilt EL finantshuvide tõhusama kaitsmise ettepanekutega

2007 – Lissaboni leping, m.h loodi õiguslik alus EPPO asutamiseks

2013 – EPPO määruse eelnõu ettepanek Euroopa Komisjonilt

2017 – EPPO määruse vastuvõtmine

2019 – Euroopa Nõukogu nimetab ametisse esimese Euroopa peaprokuröri Laura Kövesi

2020 – Euroopa Nõukogu nimetab ametisse 22 Euroopa prokuröri

2021 – EPPO alustab tegevust

 Uue EL asutuse loomises kokkuleppe saavutamine ei ole muidugi lihtne ega kiire protsess, pidades silmas ka asjaolu, et kriminaalmenetluse käik ja ülesehitus ning menetlusosaliste rollid selles võivad liikmesriigiti päris oluliselt erineda. Pärast pikki ja pingelisi läbirääkimisi võetigi EPPO määrus 2017.aastal vastu tõhustatud koostöö raames – see tähendab, et EPPOga ei liitunud kõik ELi liikmesriigid, vaid üksnes need, kes selleks soovi avaldasid. Praegu tegutseb EPPO 22-s liikmesriigis, kuid ka seni kõrvale jäänutel on võimalus edaspidi liituda. 

Euroopa prokurörid, s.h allakirjutanu, nimetas nõukogu ametisse 29.07.2020. Ettevalmistused selleks olid kestnud juba pikalt – valikuprotsess ja intervjuud olid suures osas toimunud juba 2019. aastal – aga nagu muudeski valdkondades, sai ka siin saatuslikuks 2020 kevadel alanud koroonakriis, mis tööprotsessid EL ametkondades mõneks ajaks seisma pani. Pärast ametisse nimetamist tuli aga prokuröridel kibekiiresti kohvrid pakkida, senised tööülesanded ja menetluses olnud kriminaalasjad kolleegidele üle anda ja Luksemburgi kolida. Juba 7.septembril 2020 toimus Luksemburgis, siis veel ajutisel pinnal, esimene EPPO Kolleegiumi koosolek.

Esimestel kuudel kogunes EPPO Kolleegium (mis koosneb Euroopa peaprokurörist ja Euroopa prokuröridest ning vastutab EPPO üldise ja strateegilise juhtimise eest) pea igapäevaselt – oli ju enne tegeliku menetlustegevusega alustamist vaja läbi vaielda ja kehtestada kogu õiguslik ja administratiivne raamistik. Kunagi varem ei ole EL tasandil selliste pädevustega asutust olnud – õppida ja nõu küsida polnud seega kelleltki. Diskussioonid 22-st erinevast õigusruumist pärit prokuröri vahel olid mõistagi tulised. Ajurünnakud ja arutelud toimusid erinevates formaatides – alates kohvinurgast (kui kohalikud viirusereeglid võimaldasid füüsilisi kohtumisi) kuni temaatiliste töögruppideni, kõik ametlikud dokumendid tuli heaks kiita kolleegiumi koosolekul. Samal ajal tuli ehitada üles digitaalne menetluse infosüsteem, kolida uude hoonesse, palgata meeskond keskkontorisse ja üle 100 delegaatprokuröri liikmesriikides. Kõike seda tagantjärele hinnates on isegi uskumatu, et ettevalmistavateks tegevusteks kulus vaid üheksa kuud. Seda kõike varjutas ka jätkuvalt kestev COVID-kriis, mis lõi uusi väljakutseid – m.h ka see, et kuidas õppida uusi kolleege tundma üksnes silmade ja kulmujoone järgi, sest ülejäänud nägu oli ju kogu aeg maski all peidus. Füüsilised koosolekud tuli ühel hetkel viia veebi, tutvumis- ja muud üritused jäeti ära, lähetuste korraldamine oli omaette väljakutse. Uue asutuse loomine, mis oma detsentraliseeritud struktuuriga tegutseb 22 liikmesriigis, on sellistes tingimustes päris keeruline ülesanne. 

2021. aasta 1.juuni varahommikul, pisut pärast kella seitset, kantigi EPPO menetluse infosüsteemi kõige esimene kriminaalasi, mis kandis numbrit 00001/2021. See, mille nimel oli Euroopas aastaid tööd tehtud, sai lõpuks teoks. Sellest kuupäevast alates tuleb kõikidest EL eelarvet kahjustavatest kuritegudest teavitada EPPOt. See kohustus laieneb kõigile siseriiklikele asutustele – olgu selleks prokuratuur, uurimisasutus või EL toetusi jagav kontrolliasutus. EPPOle võib kuriteoteate võimaliku EL finantshuve kahjustava rikkumise kohta oma emakeeles esitada igaüks, kasutades selleks EPPO veebilehel olevat vormi. 

Kuna EPPO määrusega ei olnud nähtud ette mingit üleminekuperioodi, alustasime kohe esimesest päevast täisvõimsusel – paralleelselt seni liikmesriikide menetluses olnud kriminaalasjade ülevaatamisega ka uute kuriteoteadete alusel info registreerimist ja kontrollimist. 

EPPO esimese tegutsemisaasta ametlik statistika avaldatakse eraldi EPPO veebis, kuid üldistatult saab öelda, et esimese seitsme kuuga võeti menetlusse üle 500 kriminaalasja. EPPOle saabus kokku üle kahe ja poole tuhande kuriteoteate – võimalikele kuritegudele viitavat teavet laekus nii eraisikutelt, siseriiklikelt- kui EL asutustelt. Üllatuseks ehk ka EPPO prokuröridele endile, on teatatud kahju suurus – aasta lõpu seisuga EPPO menetluses olevates kriminaalasjades uuritakse pettuseid, mille maht ulatub kokku üle 5 miljardi euro! 

Eestis on ametisse nimetatud kaks delegaatprokuröri – Kati Maitse-Pärkna ja Silvia Kruusmaa – , kes menetlevad Eestis toime pandud ja EPPO pädevusse kuuluvaid kuritegusid. 2021. aasta lõpu seisuga jäi Eesti delegaatprokuröride menetluses olevate kriminaalasjade arv veel alla kümne, kuid võib eeldada, et see kasvab. Võimalik kahju, mis on põhjustatud EL eelarvele, ulatub neis kriminaalasjades kokku 5 miljoni euroni. Menetluses olevate kriminaalasjade arv ei ole küll suur, kui võrrelda siseriiklike prokuröride töömahuga, kuid meeles tuleb pidada ka seda, et delegaatprokuröridel puudub tavapärane toetav meeskond abiprokuröri ja seni ka konsultandi näol. Ülesandeid on võrreldes siseriikliku prokuröriga aga rohkem – oma tegevusest tuleb jooksvalt raporteerida nii järelevalvet teostavale Euroopa prokurörile kui Alalisele Kojale, kes kinnitab kõik olulisemad menetlusotsused. Kuna EPPO roll siseriiklikus menetlusahelas on veel uus, tuleb teha ka selgitustööd ning koolitusi, kohtuda uute partneritega ja luua toimiv võrgustik info kiireks liikumiseks. Isegi tööarvuteid ja digitaalseid tööriistu on delegaatprokuröridel topelt – lisaks siseriiklikele nõuetele tuleb järgida ka EPPO-siseseid menetlusreegleid ja kogu kriminaalmenetluse info jooksvalt nüüdisajastada ka EPPO menetluste infosüsteemis. 

Esimeste tegutsemiskuudega on Eesti delegaatprokuröridel tulnud tegeleda ka ligi 20 koostööpalvega Itaalia, Saksamaa ja Leedu kolleegidelt. 

EPPO pädevusse kuuluvad

• EL finantsvahendite vastu suunatud pettused (hankekelmus, soodustuskelmus, omastamine jms);

• rahvusvahelised käibemaksupettused kahjuga vähemalt 10 miljonit eurot; 

• muude EL omavahenditega (nt tollimaks) seotud pettused;  

• nn PIF-kuritegudest pärinevate varade rahapesu; 

• korruptsioon, mis mõjutab ELi finantshuve;

• osalemine kuritegelikus ühenduses, mis on suunatud kuritegude toimepanemisele ELi finantshuvide vastu; 

• eelmiste kuritegudega lahutamatult seotud kuriteod (nt dokumentide võltsimine soodustuskelmuse toimepanemiseks jms).  

Üldjuhul võtab EPPO menetlusse üksnes sellise kuriteo, millega põhjustati või oleks põhjustatud kahju vähemalt 10 000 eurot (v.a kui kuriteoga kaasnesid tagajärjed liidu tasandil või toimepanija oli ELi ametnik).

Miks on EPPOt vaja? 

Võib kohata suhtumist, et Euroopa Liit on midagi kauget, kõrget ja bürokraatlikku, et raha on seal lõputult palju ja pisut n-ö vasakule panna ongi normaalne. ELi eelarve kujuneb aga riikide sissemaksetest – seega on vahendite sihipärane kasutamine meie kõigi ühine huvi. Piltlikult öeldes – kui kusagil Euroopas toimetavad isikud, kes EL eelarvest karistamatult miljoneid eurosid välja petavad, võib see kaudselt mõjutada ka Eesti põllumeestele väljastatavaid toetuseid või teedeehitust. Seni ei ole kõik liikmesriigid uurinud selliseid rikkumisi ühesuguse pühendumisega. 

Nagu ülal viidatud, on EPPO menetluses olevates kriminaalasjades ELi eelarvele põhjustatud kahju suurusjärgus 5 miljardit eurot. Arvestades, et see on vaid esimese seitsme tegutsemiskuu näitaja, võib vaid ette kujutada, kui suured on pettustega põhjustatud kahjud tegelikult. Kui EPPO suudab enda juhitavate kriminaalmenetlustega kasvõi murdosa sellest kahjust EL eelarvesse tagasi tuua, tegutseme juba kasumlikult. 

Olles praegu poolteist aastat EPPOs töötanud, olen mitmel korral tõdenud, et Euroopa on korraga suur ja väike. Probleemid, millega prokurörid oma igapäevases töös kokku puutuvad, on sageli sarnased. Majandus- ja korruptsioonikuritegude menetlemisel tuleb pahatihti rinda pista avalikkuse või isegi poliitilise survega; menetlused on pikad ja keerulised, uurimisasutuste ressursid aga piiratud. Siin peitub aga  EPPO kasutegur – EL vahendite vastu suunatud pettused on EPPO ainus missioon. Kui siseriiklikult konkureerivad piiratud ressursside tingimuses erinevad prioriteedid omavahel, siis EPPOl ei ole muid prioriteete. Samuti on EPPO üks peamisi põhimõtteid tema iseseisvus – EL-ülese asutusena ei sõltu EPPO liikmesriikide valitsustest ning on vaba poliitilistest mõjutustest. 

EPPO üks eesmärk on ühise, üleeuroopalise menetlustava loomine. Meil on esimest korda kasutada ressursid, mis võimaldavad teha  sedalaadi kuritegudest süstemaatilisi ülevaateid, tuvastada levinumaid skeemid ja vahetada omavahel viivituseta infot. Koostöö EPPO liikmesriikide vahel on senisest oluliselt kiirem – tegutsedes ühtse asutusena 22 riigis, ei pea me enam aega kulutama tavapärasele justiitskoostööga kaasnevale bürokraatiale vaid delegaatprokurörid saavad teises riigis asuvat kolleegi kiiresti abistada.  Usun, et õppisin juba esimeste kuudega teiste riikide õigussüsteemide kohta rohkem kui kogu senise karjääri jooksul.

Senise kogemuse põhjal julgen kinnitada, et Eestil pole mingit põhjust häbeneda oma kriminaalmenetluse süsteemi ja reegleid. Kui mitmete riikide jaoks on prokurör menetluse juhina veel uus ja võõras kontseptsioon, siis Eestis menetlustes oli EPPO rakendamine suhteliselt lihtne. Eesti õiguskaitseasutuste kasutuses olevate digilahenduste poole vaatavad kõik kadedusega, isegi kui me ise teame, et arenguruumi on seal küllaga. 

Teiste riikide kolleegide edulugudest ja ka ebaõnnestumistest õppimisel on EPPOst usutavasti palju kasu – ambitsioonika eesmärgina loodame, et EPPO võiks kriminaalmenetluses luua uue standardi, mis siis omakorda inspireeriks ka liikmesriike oma kriminaalmenetlust reformima. 

Peamised väljakutsed 

Uute pädevustega EL asutuse loomine ei ole mõistagi lihtne. Nagu juba ülal viidatud, on koroonakriisi tingimustes ühtse meeskonna loomine ja tööprotsesside paika sättimine paras väljakutse. 22 erineva õigussüsteemi ja justiitskultuuri rakendamine selliselt, et EPPO saaks toimida ühtse asutusena ja ühesuguse menetluspraktikaga kõigis oma liikmesriikides, on nii juriidiliselt kui praktiliselt keeruline. EPPO määrus oma 70-l leheküljel pakub igale juristile samuti ohtralt põnevaid tõlgendamisvõimalusi – alates EPPO pädevusest kuni personaliküsimuste ja menetlusprotsessideni. 

Praktikas ongi üheks väljakutseks osutunud EPPO pädevuse piiritlemine. Kui seni ei ole siseriiklikus menetluses olnud oluline, kas pettusega põhjustati kahju ELi eelarvele või siseriiklikule eelarvele, siis EPPO saab menetleda üksnes sellist kuritegu, mis kahjustab just ELi finantshuve. Võib aga juhtuda, et kahjusaaja piiritlemine ei olegi niisama lihtne ülesanne, eriti kui rahastusmudelid on segunenud ja ka EPPO määrus on pädevuste jaotuse osas üsna nüansirohke. Nagu öeldud – õppida pole kelleltki ja kohtupraktika kujunemiseni läheb veel ilmselt aastaid. 

EPPO töövorm on digitaalne – ei kujuta ju keegi ette, et kriminaalasjade toimikud liiguksid Luksemburgi keskkontori ja 22 riigi delegaatprokuröride vahel paberkandjal –, kuid digiteerituse tase on liikmesriikides teatavasti äärmiselt erinev. Kui mõni lahendus tundub digipädevatele prokuröridele juba eilne päev, siis teise riigi kolleegide jaoks võib tegemist olla võimatult uudse ja liialt keerulise protsessiga. Peame hoolega jälgima, et EPPO digitaalsed süsteemid oleksid ühest küljest vajalikuks taganttõukeks neile riikidele, kes veel n-ö paberi usk, kuid et me samal ajal ei pidurdaks neid, kes on oma justiitskaare digiteerimisega kaugemale jõudnud. 

EPPO detsentraliseeritud struktuuris peitub tema võlu ja valu – ühest küljest saab liikmesriikide menetlusreeglite alusel läbi viidavates menetlustes kasutada ära juba olemasolevat kogemust, kuid teisalt paneb see meid ka sõltuma siseriiklikest ressurssidest. Liikmesriikide koostöö ja tahe EPPO asju menetleda on osutunud äärmiselt oluliseks. Kui riigi ametiasutused ei teata EPPO-le toimepandud rikkumistest, tuleb EPPO prokuröridel rohkem vaeva näha nende kuritegude avastamiseks ja süüdlaste kohtu ette toomiseks. Hea meel on tõdeda, et Eestis on senine koostöö kõigi asutustega olnud väga hea – usutavasti jätkub usalduslik ja tõhus koostöö ka EPPO esimesel täispikal tegutsemisaastal ning edaspidigi. 

Olla uue EL asutuse loomise juures ja selle tööle hakkamisel kaasa rääkida, on olnud suurepärane väljakutse ja kogemus. Koostöös siseriiklike asutustega, EL asutuste ja organisatsioonidega peame nüüd tõestama, et EL eelarve saab tõepoolest paremini kaitstud ja EPPO täidaks kõiki temale seatud ootusi.